Ab 1929 Studium der Rechts- und Staatswissenschaften an den Universitäten Freiburg und Kiel. 1929 Eintritt in die SPD. 1930-1932 Vorsitzender der sozialistischen Studentengruppe an der Universität Kiel. 1936 Promotion zum Dr. jur. an der Universität Kiel. 1937-1945 Justitiar in Berlin sowie Hauptabteilungsleiter der Reichsstelle Chemie in Berlin. 1945-1946 Referent beim Magistrat der Stadt Berlin, dann am Landratsamt Rendsburg. Leiter der Präsidentialkanzlei beim Oberpräsidenten der Provinz Schleswig-Holstein.

1946-1951 Landesdirektor im Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein. 1951 Ministerialrat. 1953 Ministerialdirigent im Niedersächsischen Innenministerium sowie Mitglied der Gesellschaft für Abendländische Kunst des 20. Jahrhunderts. 1954-1963 Oberbürgermeister der Stadt Kassel.

1955-1963 Mitglied des Bezirksvorstandes der SPD Hessen-Nord. 1963-1966 Hessischer Minister der Justiz und für Bundesangelegenheiten. Gleichzeitig Mitglied des Bundesrates. 1964 Mitglied des documenta-Rates der documenta 3. 1964-1966 Hessischer Minister der Justiz und für Bundesangelegenheiten. 1966-1972 Bundesminister für Städtebau und Wohnungswesen, gleichzeitig Mitglied des Hessischen Landtags. 1969-1971 Mitglied des Landesvorstandes der SPD Schleswig-Holstein. 1969-1980 Mitglied des Deutschen Bundestags. 1972 Bundesminister für Verkehr (-1974), Post- und Fernmeldewesen sowie Städtebau und Wohnungswesen.